독일 소방방재조직체계 현황 분석
재난관련 ‘자원봉사’ 의식 탁월

현재의 국내 상황을 고려해 독일소방방재조직의 특수성과 타 조직 간의 유기적인 연관관계를 살펴봄으로써 국내 소방조직의 발전성과 소방방재인력 규모의 적정성 및 소방방재인력의 전문화 필요성 여부를 비교 고찰하기 위함이다. <편집자 주>
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	글 | 정종수 한국BCP협회 연구소장

연구소장 오늘날 한 국가 내의 소방방재시스템은 도시의 인구집적화와 건물의 초고층화, 복합시설의 대형화, 지하연계시설을 비롯해 거미줄 같이 얽혀있는 대중교통체계의 고도화로 업무의 효율성이 무엇보다 중요하다. 뿐만 아니라 국제간의 물동량의 증가와 환경, 기후, 생태계의 변화로 인해 국민경제를 구성하고 있는 요소들이 재난과도 밀접한 관계를 가지고 있어 한 국가를 초월해 국제적 연계가 있음을 알 수 있다.

모든 국민이 방재 전문가 돼야
육상과 공해상을 통해 다가오는 위험과 산업의 발달 그리고 원자재를 가공 할 수 있는 신기술의 개발로 인해 방사능과 생물학적, 화학적인 요인과 같이 다양한 위험에 대한 노출 빈도가 증가하고 있다. 이 같은 다양한 외적 요인으로 인해 재난은 과거에는 상상도 할 수 없는 규모로 대형화·가속화되고 있는 실정이며 이로 인한 인명과 물적 피해가 급격히 증가하고 있다. 또 소방방재활동이 과거와는 달리 단순히 화재를 진압하는 소극적인 활동업무에만 머무를 수 없다는 인식을 요구받고 있다.

이러한 새로운 환경의 대두로 인해 예방활동과 국민들에 대한 교육의 중요성, 최첨단장비의 투입, 인적자원의 전문화, 시민사회를 구성하는 자원봉사자들의 효율적인 참여와 조직화의 필요성이 증대되고 있다. 현재 대형 사고를 미연에 방지하기 위한 위험지수의 도입과 기술적인 발전으로 인해 위성영상정보, GIS(지리정보시스템) 등을 활용한 첨단화재진압시스템까지 도입해 유비쿼터스센서네트워크(USN)를 활용해 위험상황을 실시간 감지ㆍ전파할 수 있는 U방재 기술도 개발되고 있다.

하지만 이러한 고도의 기술적인 장비를 운영하는 인적자원에 대한 교육과 조직능력, 인적자원규모의 적정성과 각 조직간 유기적인 통합능력의 구축 등과 같은 소프트웨어적인 면은 예산이 뒷받침돼 야만 한다. 그러나 이러한 경제적인 측면은 중요성과는 상관없이 국가의 방향성을 설정하는 정치적인 논리로 인해 무산되기도 한다. 그 결과 대규모 시설에 대한 감독과 관리가 형식적인 면에 치우치는 경향이 있고 위험에 대한 국민의 대처 요령과 예방시스템에 문제를 초래하고 있다.

효율적인 방재활동에 대해 꼭 필요한 화재 및 방재인력의 손실과 피해가 뒤따르고 있는 현실이다. 따라서 방재선진국인 독일의 경우를 고찰해 조금이나마 우리의 경우와 비교 할 수 있는 조직시스템을 소개하고자 한다.

독일 소방방재조직의 특징
독일은 첫 번째 직업적화재감시소가 지난 1854년 베를린 중심가의 함부르거가(Großen Hamburger Straße 13/14)에 설치된 이래 1933년 법률에 의해 소방부서가 경찰의 하부조직으로 자리 잡았으며 화재진압경찰이라는 명칭으로 출발했다. 1938년에 이르러 소방부서와 관련된 법률이 제정되면서 독일소방대는 비로소 내무부 산하의 한 부서로 정착되게 됐다. 독일 소방방재조직의 특수성은 비독어권 유럽의 다른 국가들과 달리 의용소방대를 주축으로 발전을 거듭해 왔다.

현재는 직업소방대, 의용소방대, 시설공장소방대 모두 세 가지 조직으로 큰 틀이 구성돼 있다. 첫째 직업소방대는 화재와 재난에 대비해 정규 교육과정을 통해 고도로 전문화돼 있다. 의용소방대는 소방방재활동과 위험 상황에서 자신을 보호 할 수 있는 기초적인 교육을 이수한 사람들이다. 시설공장소방대는 특정 시설과 대규모공장과 같은 장소에서 소방방재활동을 벌이고 있는 조직이다.

법률적인 측면에서 소방방재조직은 각 주의 관할에 속해있으며 업무의 특성상 즉 화재와 위험, 재난, 사고 등과 같이 국민의 신체에 치명적인 영향을 줄 수 있는 환경의 접근성을 높이고 국민의 생활 속에서 국민들을 잠재적인 위험으로부터 보호해야만 한다는 특성으로 인해 소방방재조직은 기초자치단체에서의 활동을 강화하고 있다.

연방정부 측면에서 독일은 국경선 밖의 전쟁과 같은 분쟁지역에서의 독일군의 파견요청과 같은 국제적 활동의 증가로 인해 최근 2001년 미국에서 발생한 9.11테러의 영향과 2002년 엘베강의 범람으로 인한 대규모자연재해 발생의 충격으로 인해 연방수준에서의 국민보호와 재난에 대비하기 위해 국민보호와 재난원조청(Bevolkerungsschutz und Katastrophenhilfe)을 2004년 5월1일 내무부 산하에 설치했다. 연방정부 내무부 산하에 국민보호와 재난원조청의 설치는 국가적 측면에서의 재난에 대한 인식을 새로 하는 계기를 마련했다.

재난상황을 실질적으로 담당하고 있는 각 주의 소방방재의 역량을 강화하고 소방방재조직의 현대화와 재난예방능력의 강화 및 재난에 대한 국제적인 지원과 공조를 강화하고 있다. 독일의 소방방재업무는 소방방재 등에 필요한 재정적 지원과 같은 예산집행, 법률적 규정과 지침, 조직운영의 효율성과 기술적인 교육, 타 지원 조직과의 커뮤니케이션과는 달리 연방정부의 임무로 보기 보다는 각 주의 고유한 권한에 속해 있음이 우리와의 차이점이라 할 것이다.

때문에 지방조직의 소방방재업무를 알기 위해서는 독일 각 주의 소방방재시스템과 조직의 효율성을 살펴보지 않을 수 없다. 이러한 독일의 시스템이 국내 소방방재시스템에도 적용할 수 있는지 여부와 장점이 무엇인지도 알아보는 계기로 삼아야 한다. 독일은 앞에서 살펴본 것처럼 연방조직은 독일헌법에 의해 전시체제를 관리하고 평시에는 지방정부가 책임지는 업무역할이 명확하게 분장 돼 있다. 따라서 연방조직에서는 독일국민을 보호하기 위한 새로운 전략의 기본원칙을 마련하고 있으며 지방정부에서는 소방방재와 관련된 입법권과 조세권을 가지는 체제로 돼있다.

또한 기초자치단체에서는 화재로 부터 보호를 위한 수요조사를 하고 있다. 독일의 소방방재 및 재난보호조직은 아래 그림과 같다. 국민보호 및 재난원조청(Bevolkerungsschutz und Katastrophenhilfe)은 국가적 차원에서의 원조체계의 기초를 형성하는 버팀목으로서의 역할과 자원봉사조직으로 구성돼 있다. 기술원조청의 설치(Bundesanstalt Technisches Hilfswerk) 특징은 정부는 교육과 훈련을 책임지고 있으며 독일국민의 보호를 위한 새로운 전략의 기본원칙(Grundzuge der “Neuen Strategie zum Schutz der Bevolkerung in Deutschland)을 마련하고 이에 입각해 각 주의 소방방재청 및 시민보호, 재난관리청과의 역할을 분담하고 있는 실정이다.

위의 다섯 주요 봉사단체들은 재난발생 직후부터 정부조직과 함께 투입되고 있으며 각 조직별 업무분장이 재난상황에 따른 업무분장이 됐다는 것이다. 특징은 정부조직과 함께 일을 하는 소방방재구성원 대다수가 무급봉사자들이라는 점이다. 정부조직과 위 다섯 조직의 총 인력이 약 180만명으로 정부에서는 만약의 재난에 대비한 업무분장 등에 훈련을 집중적으로 교육하고 있는 점이 선진국임을 알 수 있다. 이러한 것은 이미 재난관련 국제표준이 제정돼 우리나라에서도 지난해 12월 고시된 사회안전(Societal security)-사고대비 및 운영연속성관리 가이드라인(KS A ISO/PAS22399)의 표준을 독일에서는 실행하고 있었다는 것이다.

	독일 소방방재 및 재난보호조직
* 적십자 : 독일적십자사 * 사마리터연합 : 근로자사마리아연맹 * 인명구조대 : 독일인명구조협회 * 요하니스 : 요한사고구조대 * 말테저원조 : 몰타구조단

무엇보다 중요한 훈련과 교육이 평소에 잘 됐다는 것이다. 실제로 독일에서는 이러한 자원봉사를 취미생활로 하는 경우가 많이 있다. 따라서 정부는 민간단체들의 역량을 강화시키기 위한 교육과 훈련을 책임지고 있다. 교육 및 훈련예산은 연방정부와 주정부, 기초자치단체가 함께 부담하고 있으며 정부는 이들을 훈련시키는 데 집중하고 유사시 업무분장에 주력한다. 즉 민간이 할 수 있는 부분의 경우 정부는 철저하게 보조자의 역할에 머물고 있다.

우리나라와는 근본적으로 다른 점이 봉사의 개념이 대가를 바라지 않고 함께하는 사회에 일원으로 재난 시 당연하게 내 일로 생각 한다는 점이다. 그러나 우리는 어떠한가? 대학입시 봉사가산점 또는 세제해택 등의 인센티브를 바라는 자원봉사는 독일국민의 생각과는 매우 다르다. 선진국에 진입하기 위한 우리로서는 본받아야 할 점이다.

주별 소방방재조직 구성
독일은 16개 주와 베를린, 함부르크, 뮌헨의 소방방재조직으로 돼있는데 아래 그림은 뮌헨 소방방재조직의 현황이다. 여기서는 이러한 조직의 현황을 분석하고 특성을 살펴봄으로써 국내 소방방재조직의 효율성 등을 비교 할 수 있다. 위 그림에서 보듯 뮌헨 소방방재 역시 화재 진압에 대한 임무 이외에도 교통사고와 장애 및 위험에 노출됐을 시 사람과 동물에 관련된 모든 종류의 기술적 원조를 해야 할 의무를 지고 있으며 자연재난과 산업 생산물로 인한 위험의 예방과 처리의 임무를 부여 받고 있다.

그 이외에도 위급상황과 도움이 필요 할 경우 이에 대한 원조활동을 벌여야 한다. 특히 임산부와 신생아, 아동 및 독극물로 인한 환자에 대한 구급활동 또한 간과 할 수 없는 중요한 임무의 하나로 자리 잡고 있다. 뮌헨시의 인구는 2007년 말 현재 135만1445명으로 시의 소방방재청은 직업적인 소방방재인력 1658명을 두고 있으며 의용소방대원 인력은 771명, 2007년 1억751만8491유로화 예산을 집행하고 있다.

	뮌헨 소방방재조직 현황

독일의 의용소방대
의용소방대원이 되기 위해서는 육체적으로나 정신적으로나 임무에 대한 적합성 검사를 통과해야만 한다. 법률과 지역적 특수성에 따라 건강검진을 요구받을 수 있고 부분적으로 노동의학적 측면에서의 사전검진을 받을 것을 요구받기도 한다. 심지어는 때에 따라서 지도자 자격증을 요구하는 곳도 있다. 소방방재는 한편으로는 효과적이고 전문적으로 업무를 수행해야 하며 다른 한편으로는 자기방어 또한 소홀히 할 수 없기 때문에 교육의 중요성이 강조되고 있다.

의용소방대원의 교육의 대부분은 자체적인 조직 내부에서 이뤄지고 있으며 소방대원에 대한 기본소양교육은 해당 소방방재업무 지침 규정에 따르도록 돼 있다. 대규모 소방방재단의 경우에는 재교육과 교육의 지속성은 항상 주기적으로 주의 소방학교에서 실시되고 있다. 의용소방대는 주로 명예직 회원들로 구성돼 있으며 그 가운데 소수의 일반 소방직공무원들(예를 들면 인명구조를 위해)이 함께 편성돼 있다. 이와는 반대로 직업소방방재직은 순수하게 일반공무원들로 구성돼 있다.

화재진화에 대한 업무가 대부분 의용소방대원이 담당하고 있는 이러한 조직은 무엇보다도 독일어권의 국가들에서는 보편화돼 있는 조직형태이며 유럽의 다른 국가들은 다른 조직형태를 우선시하고 있다. 어떤 국가들에게서는 독일의 의용시스템을 정착시키기 위한 노력을 기울이는 국가들도 존재 하는바 그리스의 ESEPA는 그 가운데 대표적인 실례라 할 수 있다.

의용소방대의 교육
의용소방대원으로서 활동하기를 원하는 독일의 시민들은 소방방재활동을 수행하기에 앞서 다양한 교육을 이수해야만 한다. 건강검진을 통해 신체적인 이상이 없음이 확인 된 지원자들은 매년 이론과 실습을 병행하는 80시간에 달하는 기초소양 교육훈련을 받아야 한다. 이 교육과정에는 소방기술, 소방차량과 도구에 대한 지식, 기술적인 지원과 응급처치요령을 비롯해 소방업무와 재난방지활동을 위해 필요한 일반적인 기초지식을 제공받는다.

이 교육과정은 부문별 교육전문가들과 그룹의 지휘자를 통해 소방방재업무와 관련된 모든 부문에 걸쳐 순환적으로 이뤄진다. 개별적인 소방대는 보유하고 있는 상이한 차량의 종류와 방재와 관련된 개별적인 특수용품으로 인해 상호간에 지원토록 돼 있다. 1차적인 기초소양교육은 이수시험을 거쳐 교육과정을 마무리하며 소속된 소방대에서 소정의 교육시간을 이수한 후에는 자신이 활동한 지역 내에서 최소한 연간 50시간에 달하는 기초소양교육을 재이수토록 규정돼 있다.

이 교육과정에서는 소속소방대와 인근의 소방대와의 협력 작업을 하는 방식으로 교육이 이뤄진다. 2단계로 이뤄진 기초소양교육의 종료와 더불어 각 주의 소방학교에서 직업소방대와 의용소방대로 구성된 시험위원회 앞에서 소방대의 일원으로서 활동할 수 있는 자격을 갖추고 있는지 여부를 테스트하는 시험을 치러야하며 이 시험을 통과할 경우에만 소방대원으로서의 소정의 자격을 부여 받는다.

소방대원으로서 자격을 부여 받은 후에도 소속된 소방대에서 지속적으로 교육을 이수토록 돼 있으며 이 교육과정은 단지 기초소양교육과정을 통해 전달받은 교육내용뿐만 아니라 개별 소방대가 인지하고 있는 전문화된 지식이다. 예를 들면 소화수의 공급과 1차적인 대응방법, 방사능과 화학물질의 취급요령, 커뮤니케이션(무전기와 원거리통신 장비에 대한 교육)과 보트, 재방방어요령과 같은 교육 내용들이다.

독일소방방재의 의미와 문제점 분석
독일의 모든 국민들은 “위험에 대한 방지가 불가능한 상황에서도 기본적인 보호에 대한 권리를 보유하고 있으며 전국의 어디서나 동일한 수준의 보호를 받을 권리가 존재한다”고 독일기본법에 의해 보장 받고 있다. 독일의 소방기구는 현재 약 130만명의 적극적 활동 의용소방대 회원을 두고 있으며 비경찰기구로서 국민들의 안전한 생활을 보장하는 위험방지역할의 일부를 담당하고 있다. 또 오래전부터 소방대의 활동범위는 독일의 모든 지역공동체에서 단순히 화재진압뿐 아니라 임무 이상을 부여받고 있다.

소방대는 오늘날 국민들을 위한 서비스기업처럼 접근해야하며 아울러 재난상황에서도 다른 지원부서와 달리 최대 규모의 지원을 할 수 있는 잠재적 능력을 제공하고 있다. 지역의 인명구조대 역할을 수행하고 있으며 전국에 걸쳐서 부상자가 대량으로 발생 할 경우에 있어서도 부상자에 대한 응급처치와 기초적으로 필요한 필수품의 공급, 환경오염에 대처 할 수 있는 능력을 제공하고 있다. 단순히 비경찰조직의 하나로서 위험의 방지를 위한 다수의 지원부서의 하나로만 취급하지 않고 있다.

화재 및 재난에 대비한 최일선 조직으로서 여러 부서들은 상호간에 보완적인 관계를 맺고 있으며 경쟁적인 성격을 띠고 있지 않다. 독일 또한 국민들의 기본적인 보호를 보장하기 어려울 정도의 근본적인 사회변화를 겪고 있다. 이에 대한 대응체계의 현대화와 각 종 재난에 대한 사전적 대비와 예방에 심혈을 기울이고 있다. 현재의 단편화되고 연방제 성격의 독일소방방재청의 구조는 국내는 물론이거니와 국제적인 공조체재에서도 의미 있는 활동을 전개하기 위해 필요한 공통적인 플랫폼 구성을 방해하고 있기 때문에 이를 개선하기 위해 중점적인 노력을 기울이고 있다.

소방부서의 지속적인 발전 예를 들면 교육이나 개인보호장비부문에서의 발전은 점점 더 빠르게 진화하고 있지만 독일 국내수준에서 포괄적이면서도 전문화된 기능을 지속적으로 제공할 수 있는 발전적중재기능이 결여돼 있다고 인식하고 있으며 단계별로 이러한 기능을 회복하기 위한 노력을 경주하고 있다. 전문화된 직업소방대원과 일반적인 추세로부터 소외된 의용소방대원 사이의 격차가 점차 확대되고 있다.

독일소방조직은 독일소방협회로 통합됐지만 소방협회의 활동과 회원들 사이의 정부의 위임권한에 대한 정보격차가 현저하다. 자신의 활동 업무를 제외하고는 소수의 인원만이 소방협회의 권한위임사항에 대한 정보를 알 수 있다. 다른 경쟁기구 특히 자원의 획득(일반시민들에 대한 소방대 업무의 효과적 전달과 홍보, 정치적 영향력, 재정지원이나 인력)과 관련해 독일소방협회의 대응능력이 떨어지고 그 결과 독일소방대의 위상을 추락시키고 있다.

소방대원들의 기술적 향상에 대한 열망에도 불구하고 현장과 실행조직의 뛰어난 능력과 미래지향적인 (재)교육 체계보다 뒤져있는 기술적장비의 노후화가 진행되고 있다. 이를 개선하기 위한 예산안 확보를 우선 과제로 선정하고 있다. 특히 헤쎈주의 경우에는 소방차량을 비롯한 장비의 현대화에 많은 예산을 우선적으로 투입해 독일 내에서도 모범적인 사례가 되고 있다.

독일의 사례에서 시사하는 점은 재난 관련해 정부는 자원봉사자 또는 민간단체가 잘 할 수 있도록 장비 또는 예산 등의 지원을 하고 있다. 또 적극적으로 국민이 직접훈련을 통해 전문가 이상의 자질을 가지고 재난 시 참여하고 있다는 것이다. 우리사회가 하나의 공동체로 재난에는 먼 이웃이 아니라 가까운 내 형제처럼 자원봉사 하는 것을 독일의 사례에서 우리가 본 받아야 하는 교훈이라 할 것이다.